应试教育四大危机:中国人力资源强国建设的最大困境
李宝元李晓婷
刊于《经济研究参考》2010第62期
“人口多、素质低”,是中国人力资源强国建设面临的基本矛盾。这个基本矛盾在教育人力资源开发领域的突出表现就是,在存在严重导向性偏误、结构性扭曲和制度性阻滞的情况下,特别是在多元化的市场经济环境和全球化的国际竞争格局中,一个世界上人口最众的发展中穷国政府长期致力于大一统、一刀切地统揽举办国民应试教育。可以说,应试教育危机是中国人力资源强国建设面临的最大困境,也是未来走上人力资源强国之路的最大障碍和最大挑战。近年来,在市场化改革大背景下,中国国民应试教育体系越来越不适应现代市场经济条件下教育产业运作规律和人力资源开发的客观要求,在重重矛盾和困局中面临着越来越紧迫而严峻的挑战,我们将之归纳为四大危机。
危机之一:相对于规模巨大的国民教育需求,教育总供给在行政性垄断控制下存在严重短缺的矛盾 。
众所周知,中国是一个世界上人口规模最大的发展中国家,教育总供求矛盾异常尖锐,以占世界1%的教育经费支撑占世界15%的教育人口,这是中国教育发展面临的基本国情和最大困境。据1998年世界银行的预计数据(见表1)显示:21世纪初叶的20年期间,中国人口总规模将达到12-14多亿人,其中,教育适龄人口规模一直维持在4亿左右,占总人口近1/3。中国的教育之所以是“大教育”,首先表现在其庞大的教育年龄人口规模上,相对于近乎“饥渴”状态的国民教育需求,随着金字塔阶梯的不断提升,中国教育的供给缺口越来越大。
表1 1990-2020年中国教育适龄人口性别年龄构成情况预计(单位:万人)
年份
|
总人口
|
5-9 岁
|
10-14 岁
|
15-19 岁
|
20-24 岁
|
男
|
女
|
合计
|
男
|
女
|
合计
|
男
|
女
|
合计
|
男
|
女
|
合计
|
1990
|
113368
|
4747
|
4415
|
9162
|
4953
|
4625
|
9578
|
6334
|
5940
|
12274
|
6573
|
6141
|
12724
|
1995
|
119399
|
5971
|
5755
|
11726
|
4723
|
4397
|
9120
|
4923
|
4602
|
9525
|
6278
|
5895
|
12174
|
2000
|
124974
|
5248
|
4826
|
11074
|
5949
|
5739
|
11688
|
4700
|
4381
|
9081
|
4884
|
4573
|
9457
|
2005
|
129622
|
5168
|
4748
|
9816
|
5232
|
4815
|
10047
|
5925
|
5724
|
11649
|
4668
|
4360
|
9028
|
2010
|
134203
|
4848
|
4451
|
9299
|
5154
|
4741
|
9895
|
5213
|
4805
|
10018
|
5890
|
5704
|
11594
|
2015
|
138587
|
4951
|
4540
|
9491
|
4837
|
4444
|
9281
|
5137
|
4732
|
9869
|
5184
|
4790
|
9974
|
2020
|
142657
|
5054
|
4627
|
9681
|
4941
|
4535
|
9476
|
4822
|
4437
|
9259
|
5111
|
4718
|
9829
|
资料来源 :世界银行.中国高等教育改革.北京:中国财政经济出版社,1998.附录21A.
一般来说,基础教育有“普及”和“义务”两种制度安排,前者是指凡有教育需求者都有机会获得能够负担得起的教育资源,后者则强调国家法定的教育责任和义务。改革开放30年来,中国基础教育沿着“普及九年义务教育,普及高中教育,不断扩大学前教育”的总目标要求发展。统计数据显示,1978~2009年初中毕业生、小学毕业生升学率及小学学龄儿童入学率(除80年代初外)大致都是逐年提高的。其中,学龄儿童规模随着人口再生产类型转变先快速膨胀,后在波动中收缩,1999年达到顶峰后逐年减少,其入学率一直较高,从93%逐渐逼近100%,但因学龄儿童基数较大,每年约有100~800万学龄儿童不能入学;小学毕业生升学率从1978年87.7%下降到1984年66.2%,后持续上升到2009年的99.1 %,不能升学的小学毕业生每年也有140~700万不等;初中毕业生升学率最低点是1981年的31.5%,后微小波动地升到1996年的48.8%,2009年达到85.6%,每年约有600~1000万初中毕业生不能升学。可见,中国基础教育发展虽然富有成效,但就社会经济发展的要求及国民教育需求规模而言,尚有相当大的差距。
在中等教育阶段,中国教育的“应试”特点表现得异常明显。刚恢复高考的最初几年里,上大学成为千百万青年几乎唯一的成功标志和人生梦想,大学生成为“天之骄子”,高中生为了考上大学而连续数年不断“复读”的现象非常普遍,由此开创了“千军万马过独木桥”的局面,并成为中国当代国民应试教育最持久、最显著的标识。1980年,以升学为目标的普通高中在校生占高中阶段在校生总数的56.4%,后来才逐渐通过举办职业高中和技工学校将学生分流,1995-1998年间中等专业技术学校在校生短暂超过普通高中在校生,大致接近6:4的比例;1999年大学“扩招”和“并轨”以后,极大刺激了国民应试热情,普通高中在校生与中等专业技术学校在校生在比例上再次发生逆转,2000-2005年占到60%以上。1990-2009年高中阶段毛入学率从25.3%迅速上升到近79.2%。
竞争异常惨烈的“高考”,最直接地反映了中国国民教育的科举应试性。从1998年“扩招”开始,在短短的10年间,高中毕业生升学率(普通高校招生数与普通高中毕业生数之比)从46.1 %提高到72.7 %;高等教育毛入学率(各类高校招生人数占18-22岁青年人数的比率)从9.8 %提高到23.3 %(见图3)。按照美国著名教育社会学家马丁·特罗(Martin Trow)提出高等教育发展阶段的划分标准,即:一个国家或地区高等教育毛入学率(高等教育注册生人数占适龄总人口比率)在15%以下为“精英”(Elite)阶段,在15%~50%之间为“大众”(Mass)或“大众化”(Massfication)阶段,超过50%便进入“普及”(Universal)阶段,那么,中国2002年已经实现了从“精英化”到“大众化”的嬗变。高校扩招后,专科相对于本科生比重提高了10个百分点,占到50%以上;与此同时,研究生招生规模也迅速扩大,从7万人迅速扩大到45万人。
危机之二:教育供求结构矛盾突出,教育的供给结构与需求结构严重脱节,教育的社会经济相关性很差 。
从世界世界银行提供的各国成人受教育程度构成数据情况来看,除印度、巴西、葡萄牙和西班牙等几个少数国家而外,与其他国家相比,中国教育中、高等教育比重明显偏低(见表2)。尤其是美国、俄罗斯等发达国家中等教育的比例都达到60%以上,中高等教育比例在80%以上;更为关键的问题在于,发达国家各层级教育关注的重点,是学生是否今后具有终身学习的能力,能否顺利实现向劳动世界转换和长期职业生涯发展目标,而我们整个学校教育从组织体系、教学内容到评价系统处于“层层向上应试、学历狭隘拉动”的僵化封闭状态,初中等教育主要为了更高层次的“应试”目的而运作,教育、特别是中小学教育供给与社会经济需要,尤其是与当地和社区经济发展需要严重相脱节。农村教育实际上就是“脱农教育”,若能升学便可脱离“农门”,大量升学无门的学生因在学校没有职业技能方面的必要训练,回乡后也难以适应农村社区生活及经济发展需要。至于高等教育,则长期处于政府条块统管之下,出现明显行政化、经院式倾向,单一僵死的学校教育模式与多元化的社会实际需求严重脱节。
表2 2000和2005年度部分国家成人受教育程度构成(%)
国家
|
2000年
|
2005年
|
未上学
|
小学
|
中学
|
大学
|
未上学
|
小学
|
中学
|
大学
|
中国
|
13.93
|
33.83
|
47.70
|
4.54
|
11.15
|
31.76
|
51.86
|
5.23
|
印度
|
47.88
|
22.56
|
22.99
|
6.57
|
43.96
|
22.36
|
26.19
|
7.49
|
巴西
|
15.20
|
42.67
|
34.16
|
7.97
|
12.59
|
40.35
|
38.57
|
8.49
|
葡萄牙
|
11.02
|
57.44
|
20.33
|
11.21
|
8.34
|
54.15
|
23.70
|
13.81
|
西班牙
|
17.85
|
24.94
|
49.56
|
7.65
|
15.03
|
23.22
|
52.91
|
8.84
|
意大利
|
7.81
|
27.42
|
55.38
|
9.40
|
6.30
|
24.25
|
59.06
|
10.38
|
挪威
|
0.30
|
0.19
|
74.93
|
24.57
|
0.27
|
0.18
|
72.83
|
26.72
|
瑞典
|
0.00
|
20.16
|
58.81
|
21.03
|
0.00
|
15.62
|
61.76
|
22.62
|
瑞士
|
0.00
|
3.35
|
76.04
|
20.60
|
N/A
|
N/A
|
N/A
|
N/A
|
奥地利
|
0.00
|
0.00
|
84.03
|
15.97
|
0.00
|
0.00
|
83.41
|
16.59
|
比利时
|
0.00
|
27.55
|
48.80
|
23.66
|
0.00
|
23.58
|
50.15
|
26.27
|
捷克
|
0.48
|
19.41
|
69.58
|
10.53
|
0.45
|
16.79
|
71.31
|
11.45
|
丹麦
|
0.00
|
0.44
|
77.90
|
21.66
|
0.00
|
0.41
|
76.06
|
23.53
|
芬兰
|
0.00
|
0.00
|
70.94
|
29.06
|
0.00
|
0.00
|
68.43
|
31.57
|
法国
|
0.00
|
37.66
|
45.08
|
17.25
|
0.00
|
33.33
|
46.62
|
20.05
|
德国
|
0.00
|
1.52
|
77.70
|
20.78
|
0.00
|
1.94
|
76.17
|
21.89
|
英国
|
0.00
|
39.19
|
38.68
|
22.13
|
0.00
|
34.44
|
41.46
|
24.10
|
爱尔兰
|
0.68
|
24.48
|
49.22
|
25.61
|
0.58
|
21.28
|
49.36
|
28.79
|
匈牙利
|
1.53
|
10.92
|
74.86
|
12.69
|
1.30
|
7.87
|
77.03
|
13.79
|
卢森堡
|
0.00
|
33.63
|
49.30
|
17.07
|
0.00
|
30.77
|
50.70
|
18.53
|
荷兰
|
0.00
|
18.45
|
61.16
|
20.39
|
0.00
|
16.37
|
61.95
|
21.67
|
斯洛伐克
|
0.37
|
24.69
|
63.00
|
11.95
|
0.34
|
20.63
|
66.03
|
12.99
|
美国
|
0.49
|
6.55
|
67.44
|
25.52
|
0.41
|
6.20
|
66.62
|
26.77
|
俄罗斯
|
0.00
|
10.77
|
67.14
|
22.09
|
0.00
|
7.53
|
68.65
|
23.83
|
加拿大
|
0.83
|
11.43
|
52.14
|
35.60
|
0.61
|
10.09
|
51.55
|
37.75
|
澳大利亚
|
4.90
|
8.69
|
59.52
|
26.89
|
3.12
|
7.02
|
61.87
|
27.99
|
新西兰
|
0.00
|
0.00
|
74.59
|
25.41
|
0.00
|
0.00
|
73.64
|
26.36
|
日本
|
0.17
|
25.84
|
46.47
|
27.52
|
0.14
|
22.53
|
46.60
|
30.73
|
韩国
|
7.59
|
15.55
|
52.82
|
24.03
|
5.69
|
13.38
|
53.48
|
27.45
|
数据来源 :世界银行数据库。
现代社会化大生产条件下的社会劳动者或从业者,要能适应劳动市场需求,不仅要拥有较雄厚的一般科技文化知识,而且必须掌握特定的专业知识和职业技能,特别是对于中国这样的劳动力近乎无限供给的发展中大国来说,大力发展中等职业技术教育更应成为其整个教育体系的主体组成部分,成为推进整个经济发展和产业结构优化的主动因。但长期以来,中国职业技术教育发展滞后,大批新成长的劳动者未经任何职业技术培训就参加工作,难以适应社会化大生产的需要。长期以来,由于中等教育阶段专业技术教育分流非常有限,初等学校学生大都涌进以考大学为最终升学目标的普通教育,而各级毕业生升学率又很低,每年有相对比例的小学毕业生、初中毕业生及高中毕业生不能升入高一级学校而失学,这样就造成每年大量的(从2000多万到450万不等)未受职业技术教育而进入劳动市场的劳动者(图5)。这些被教育所“忽略”的劳动大军走上市场和社会以后,因缺乏必要的职业技能而很难适应专业化分工和社会化大生产的需要,这就必然对整个社会经济专业化分工的深化和产业结构优化产生极大的阻滞影响。
改革开放以来,中国高等教育进入大发展时期,取得了举世瞩目的成就。但是由于长期致力于高学历化拉动,特别是通过行政性并校,普通学校“步步升级、级级升格”,中专升大专、大专升本科、本科院校升格综合性、研究性大学,职业中高等教育处处受挤压。1998年以后的高校“扩招”,实际上也是一种典型的政府指令性计划行为,高校自身缺乏自主权、积极性和动力对不断变化的外部社会环境进行适应调整,扩招后高校大批毕业生所学专业和知识结构,因与社会需求层次和要求存在严重错位而无法充分就业;而大学生、特别是家长之所以不甘于“普通劳动者”定位和岗位,根本原因在于他们是在既有体制利益格局中投资(让孩子)上的大学,怎么就甘心如此这般“屈就”而放弃原来的投资预期呢?其结局必然是:硕士博士“满街跑”,高学历学生“委曲求全”挤占低学历岗位,学历与岗位不适配,在愈来愈严重的“技工荒”的同时,大学生就业难也越来越成问题。
此外,中国高等教育还存在如下三个结构性矛盾和问题:一是高等教育的扩招主要是高中毕业生升学率提高所致,大学在校生主体仍然是典型的“传统学生”,这与大多数国家以“成人学生”为主体的开放性、终身学习型高等教育社会群体及年龄分布状态,形成鲜明对照;二是由于中高等职业技术教育发展滞后,与其他国家比较,在第三级A、B(本、专科)比例中我们的B类(专科)比重相对过高,出现高等教育类别功能定位模糊的偏误;三是“严进宽出”的死板机械学制很难确保高等教育质量,也与高等教育“大众化”的要求格格不入,说明我们的高等教育并没有完全走出传统“精英教育”模式,我们高等教育的保留率(即不受年限约束第三级教育注册者最终获得毕业证书的比率)和净毕业率(在既定年限完成学业者在毕业典型年龄人数中所占比率)近乎100%,这与大多数OECD国家“宽进严出”的高等教育保留率只有70%,而净毕业率也只有50%甚至低到20%,形成强烈反差。
危机之三:政府大一统独揽办教育,经费投入捉襟见肘,而且在投向上存在严重错位倒置低效率现象 。
中国“大教育”主要依靠政府支撑,而由于“发展中”的国情,在政府投资项目的优先顺序中,教育这类长远性的“软项目”往往被短期紧迫的“硬项目”排挤于后,致使政府教育投入长期不足。而严重的问题还在于,政府有限的教育经费不是主要用于提高国民素质的基础义务教育,而是低效率地用于中高等非义务教育、特别是高等教育。在这种情况下,政府极少的教育经费面对基数极大的基础教育只能“撒点胡椒面”,在实际当中还往往被地方政府(特别是经济落后地区的政府)挪用,致使基础教育发展步履维艰;同时,中高等教育政府财政不堪重负,投资经费使用效益极差,造成整个国民“应试”教育的瓶颈约束和垄断性短缺。
公共教育支出占GDP比重是国际上衡量公共教育投入水平的通用指标。在国际上(主要是指OECD各国),公共教育支出一般包括政府直接针对教育机构的公共投资,对具体的公共补贴(如奖学金、助学金等),对其他一些私人教育实体(如实习公司或非营利性组织等)的财政补贴,以及对校舍等其他方面的补贴。在中国,公共教育支出主要是指政府针对各级各类学校的财政性教育经费,大致有四部分:一是各级财政预算内教育拨款,包括教育事业费拨款、基建拨款、科研经费和其他经费拨款;二是各级政府征收用于教育的经费,包括城市教育费附加、农村教育事业费附加和地方教育费附加;三是企业用于举办中小学的经费;四是校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育经费。从国际比较来看,据联合国教科文组织的世界教育报告数据(见表3),1980~1991年世界公共教育投资占GNP比重平均达5.0~5.1%,发达国家高达5.2~5.4%,发展中国家也在3.9~4.1%之间,最不发达国家也由3%提高到3.3%,而中国却在2.3~2.6%之间(低于表3数据)。
表3 世界各国政府公共教育经费支出比较
地区或国家
|
公共教育经费( 10 亿美元)
1980198519901991
|
占 GNP ( % )
1980198519901991
|
世界总计
|
572.4
|
616.4
|
1044.2
|
119.1
|
5.1
|
5.0
|
5.0
|
5.1
|
发展中国家
|
96.5
|
97.5
|
154.7
|
168.0
|
3.9
|
4.0
|
4.1
|
4.1
|
其中:撒哈拉以南
|
10.8
|
8.1
|
8.6
|
8.6
|
5.2
|
4.5
|
4.7
|
4.6
|
阿拉伯国家
|
18.0
|
23.6
|
25.0
|
25.5
|
4.5
|
5.9
|
5.7
|
5.5
|
拉美 / 加勒比
东亚 / 大洋州
|
34.2
|
28.5
|
46.2
|
47.8
|
4.1
|
4.1
|
4.2
|
4.2
|
16.1
|
20.1
|
31.9
|
36.4
|
2.8
|
3.2
|
3.1
|
3.4
|
其中:中国
|
7.6
|
7.7
|
8.8
|
8.6
|
2.5
|
2.6
|
2.3
|
2.4
|
南亚
|
12.8
|
14.7
|
34.5
|
40.9
|
4.1
|
3.3
|
3.8
|
4.1
|
其中:印度
|
4.8
|
7.1
|
10.4
|
9.1
|
2.8
|
3.4
|
3.5
|
3.5
|
最不发达国家
|
2.3
|
2.5
|
4.2
|
4.6
|
3.0
|
3.1
|
3.3
|
3.3
|
发达国家
|
476.1
|
518.9
|
889.5
|
591.1
|
5.4
|
5.3
|
5.2
|
5.3
|
其中:北美洲
|
156.2
|
223.1
|
328.9
158.8
|
347.1
|
5.2
|
5.1
|
5.5
|
5.5
|
亚洲大洋州
|
73.0
|
79.3
|
179.8
|
5.8
|
5.1
|
4.8
|
4.8
|
欧洲 / 前苏联
|
246.9
|
216.5
|
401.9
|
424.2
|
5.5
|
5.5
|
5.3
|
5.3
|
资料来源 :联合国教科文组织《世界教育报告》,1993,第94页;转引自侯风云《中国人力资本形成及现状》,经济科学出版社1999年版,第170页。
表4的数据显示,1978~2008年间中国政府用于教育方面的投资总规模是逐年增加的,但相对于经济总量及其增长幅度来说,政府教育投入水平相对较低,多年来没有明显增加,反而在起伏中时有下降之势。据1961~1979年38国教育投资水平与经济发展水平回归计量研究结果,人均GNP(1980年价格)达300、400、500、600、700、800、900和1000美元分别对应的公共教育经费占GNP比重(%)分别为3.29、3.52、3.69、3.84、3.96、4.06、4.16和4.24;按此标准,中国处于人均GNP300美元的发展水平上,公共教育投资水平也应达3.29%,实际投资水平显然偏低;时至今日,国家财政性教育经费支出占GNP比重仍未达到《教育发展纲要》规定的4%目标投资水平。
表4 1978-2008年中国政府教育经费投入情况
年份
|
财政性教育经费
|
预算内教育经费
|
总额(亿元)
|
占GDP(%)
|
总额(亿元)
|
占GDP(%)
|
1978
|
94.23
|
2.60
|
76.23
|
2.10
|
1979
|
113.03
|
2.80
|
93.16
|
2.31
|
1980
|
134.89
|
2.99
|
113.19
|
2.51
|
1981
|
132.84
|
2.73
|
122.22
|
2.51
|
1982
|
162.32
|
3.07
|
137.20
|
2.59
|
1983
|
181.62
|
3.06
|
154.72
|
2.61
|
1984
|
215.46
|
3.00
|
180.14
|
2.51
|
1985
|
262.90
|
2.93
|
224.89
|
2.51
|
1986
|
324.45
|
3.18
|
262.00
|
2.57
|
1987
|
346.70
|
2.90
|
271.56
|
2.27
|
1988
|
414.49
|
2.78
|
323.22
|
2.17
|
1989
|
518.14
|
3.06
|
397.72
|
2.35
|
1990
|
563.98
|
3.04
|
426.14
|
2.30
|
1991
|
617.83
|
2.86
|
459.73
|
2.13
|
1992
|
728.75
|
2.74
|
538.74
|
2.02
|
1993
|
867.76
|
2.51
|
644.39
|
1.86
|
1994
|
1174.74
|
2.51
|
883.98
|
1.89
|
1995
|
1411.52
|
2.41
|
1028.39
|
1.76
|
1996
|
1671.70
|
2.44
|
1211.91
|
1.79
|
1997
|
1862.54
|
2.49
|
1357.73
|
1.82
|
1998
|
2032.45
|
2.55
|
1565.59
|
2.00
|
1999
|
2287.18
|
2.79
|
1815.76
|
2.21
|
2000
|
2562.61
|
2.87
|
2085.68
|
2.33
|
2001
|
3057.01
|
3.19
|
2582.38
|
2.69
|
2002
|
3491.40
|
3.32
|
3114.24
|
2.96
|
2003
|
3850.62
|
3.28
|
3453.86
|
2.94
|
2004
|
4465.86
|
3.26
|
4027.82
|
2.94
|
2005
|
5161.08
|
2.82
|
4665.69
|
2.55
|
2006
|
6348.36
|
3.01
|
5795.61
|
2.75
|
2007
|
8280.21
|
3.32
|
7654.91
|
3.07
|
2008
|
10449.63
|
3.48
|
9685.56
|
3.22
|
资料来源 : 1978-2004年数据来自历年《中国统计年鉴》(中国统计出版社),《中国教育统计年鉴》(人民教育出版社),2005-2008年数据来自历年教育部、国家统计局、财政部《全国教育经费执行情况统计公告》。
一般说来,政府教育投资最适合的领域应是公共性最强的基础义务教育,因此学前和小学初等教育应成为其投资重点,其次才是准公共品性质的中学和大学,通过适当的方式对之给予一定的财政支持。故就通常情况而言,世界各国公共教育投资在三级教育之间的分配比例是顺金字塔式,即初等教育投资比重最大,中等教育次之,高等教育最小。据联合国教科文组织统计,1990年世界政府三级教育投资比重分别是44.6%、31.4%和17.5%,发展中国家为46%、29.6%和17.2%,最不发达国家为47.1%、28.7%和17.8%,发达国家为41.5%、36.2%和18.4%;而中国三级教育在校学生人数分布呈座地金字塔式(比重分别为69.7%、29.1%和1.2%),但其教育投资却呈鼓形分布,三级教育投资比重分别为32.7%、34.4%和18.6%。1994年从生均教育经费情况(见表5)来看,中国大学生均财政性教育经费,是中学的3.56~10.62倍、是小学5.27~22.37倍,而中学生均财政性教育经费也比小学的生均水平大一倍多;不过从动态上看,这种反差状况逐渐有所改善,大中小学人均教育经费差距有明显缩小的趋势。
表5 1994~2008年各级教育生均财政性经费比较
年份
|
生均教育经费(元)
大学中学小学
|
生均教育经费比例(倍数)
大/小学中/小学大/中学
|
1994
|
7505.15
|
866.28
|
388.55
|
19.32
|
2.23
|
8.66
|
1995
|
8280.48
|
1060.49
|
476.28
|
17.39
|
2.23
|
7.81
|
1996
|
9365.60
|
1205.07
|
550.04
|
17.03
|
2.19
|
7.77
|
1997
|
10665.99
|
1282.25
|
591.44
|
18.03
|
2.17
|
8.32
|
1998
|
13990.80
|
1339.41
|
625.45
|
22.37
|
2.14
|
10.45
|
1999
|
15231.24
|
1434.39
|
695.28
|
21.91
|
2.06
|
10.62
|
2000
|
15974.32
|
1531.63
|
792.63
|
20.15
|
1.93
|
10.43
|
2001
|
15445.23
|
1744.44
|
971.69
|
15.90
|
1.80
|
8.85
|
2002
|
15119.56
|
1984.17
|
1155.36
|
13.09
|
1.72
|
7.62
|
2003
|
14962.77
|
2166.45
|
1295.66
|
11.55
|
1.67
|
6.91
|
2004
|
14928.92
|
2485.38
|
1561.81
|
9.56
|
1.59
|
6.01
|
2005
|
15025.47
|
2899.78
|
1823.34
|
8.24
|
1.59
|
5.18
|
2006
|
15332.80
|
3326.65
|
2121.73
|
7.23
|
1.57
|
4.61
|
2007
|
16319.95
|
4075.71
|
2752.28
|
5.93
|
1.48
|
4.00
|
2008
|
17972.13
|
5054.23
|
3411.57
|
5.27
|
1.48
|
3.56
|
资料来源 :《中国教育经费统计年鉴》(1997-2009),按当年价格计算,不含成人学校。
此外,从生均经费指数(即生均教育经费与人均GNP的比率)来看,按照联合国教科文组织1995年《世界教育报告》提供的数据,相对于拉丁美洲19国、东亚和南亚12国来说,中国三级教育生均指数结构存在严重“畸高”倾向:1980-1990年间高等教育生均财政经费与人均GNP的比率高达3.62-1.93,而中等教育只有0.13-0.15,初等教育则更低,仅有0.04-0.05。众所周知,中国高等教育入学率很低,而政府用于高等教育的财政支出却很高;这与日本、韩国、印度尼西亚、马来西亚、泰国等亚洲国家的情况恰成鲜明对照,这些国家高等教育入学率很高,而高教财政投入占全部财政支出的比例仅有11-17%(其余经费均来自私人渠道)。
危机之四:国民教育体系终身学习性、多元社会化开放程度低,全面协调可持续发展动力严重不足 。
现代国民教育是一个包括学校教育和非学校教育、正规教育和非正规教育,以及多层次、多元化和多样化教育形式在内的开放性人力资源开发系统和社会化终身学习体系,特别是对中国这样处于发展中的教育大国来说,国民教育的健康发展有赖于社会各界的广泛参与,教育投资多元化、教育运作自主化、教育管理民主化是现代教育发展的根本动因和基本趋势。多年来,中国政府虽然在政策导向上鼓励和支持社会力量办学,在一定程度上给国民教育发展带来了巨大活力,但在实际操作中一些教育管理当局往往把它作为解决政府教育经费不足的权宜之计,并未真正把它与教育发展的内在动因和社会民主化要求联系在一起,致使教育人力资源开发缺乏应有的社会力量支持和足够的发展动力。
改革开放以来,多渠道筹措教育经费、社会多元化投资办学的新思路首先是由基础教育领域开始并逐渐走出来的。起先是在20世纪80年代初基础教育开始实行“分级办学、分级管理”,各地区把实现“一无两有”(校校无危房、班班有教室、人人有课桌座凳)问题作为发展基础义务教育的突破口。在此过程中,教育部门及时总结推广各地成功经验,逐渐提出并形成多渠道筹措教育经费的新格局,即以财政拨款为主,辅之以征收用于教育的税(费)、对义务教育阶段学生收取杂费及对非义务阶段学生收取学费、发展校办产业、支持集资办学和捐资办学以及建立教育基金等,简称为“财”、“税”、“费”、“产”、“社”、“基”六渠道。进入90年代以来又通过《纲要》(1993)及其《实施意见》(1994)、《教育法》(1995)、《高等教育法》(1998)及最近由国务院批转教育部的《面向21世纪教育振兴行动计划》(1999)等法规文件均对社会多元化投资办学具体实施办法作出明确规定,使之渐次规范化和制度化。从20世纪80年代末90年代初中国教育经费来源构成的情况见来看,以财政拨款为主渠道,辅之以税、费、产、社、基的多渠道筹措经费的格局已经形成,但其中真正属非政府主体的社会民间投资所占比例依然非常有限,直到2005年,社会团体个人办学经费及社会捐助和集资经费仅占当年学校教育经费的6.5%。社会多元化投资不足的原因是多方面的,但教育体制改革滞后造成微观主体教育投资收益回报难以实现是最关键性的原因。
计划体制下形成的政府办学体制,虽然形式上是“铁板一块”,上上下下都是政府办学,但如同整个旧体制从来就没有真正完全有计划地控制过农村经济一样,政府对广大农村的中小学教育也从来没有真正地、也不可能真正负起“办”的责任,有的仅是“撒胡椒面”般的财政补给;政府把“办教育”的主要财力和精力更多地用于城市教育、特别是中高等教育,以适应计划化体制下推进工业化发展国民经济“条条块块”对各类主要技术人才的需要。这种政府“错位替代”的状况虽然在改革开放过程中逐渐有所改变,但基本格局终未有根本性突破。由于教育领域的整体配套改革严重滞后,非义务教育产业化、市场化改革思路尚不明晰,政府公共教育和社会民办教育错位的职能分工关系还没有理顺,致使非政府主体教育投资积极性受到极大抑制,社会多元化投资渠道存在诸多阻滞因素。由于政府对正规学校非义务教育、特别是高等教育的“社会力量办学”依然设置极为苛刻的“高难度”进入壁垒,致使在社会多元化投资本应“大有用武之地”的非义务教育领域,却恰恰难以发挥社会多元化投资的应有作用,“多种所有制共同发展”至今还是许多民办教育家孜孜以求的“梦想”。
现实中,政府鼓励社会力量办学的“积极性”,主要直接来自于“大教育”对政府财政自身的“压力”,鼓励社会力量办学主要着眼于“筹集教育经费”、缓解教育投入不足问题,而对于教育如何适应社会主义市场经济多样化需求没有或少有正面的、实在的、体制改革层面的关注和举措。国家有关教育法规虽然已承认“民办教育事业是社会主义教育事业的组成部分”,“社会力量办学事业是社会主义教育事业的组成部分”,但又明确规定社会力量应当以举办和实施职业教育、成人教育、高级中等教育和学前教育的教育机构为重点,在“鼓励”社会力量举办基础义务教育机构作为国家实施义务教育的补充的同时,“严格控制”社会力量举办高等教育机构;国家对社会力量办学实行“办学许可证制度”,各级教育行政部门按照规定的审批权限,对批准设立的教育机关发给办学许可证。直到目前,除初等教育阶段有一些民办中小学外,在非义务教育阶段,民办学校主要局限在非正规(非学历)教育范围,正规普通中高等教育基本上还是国立学校、政府控制的格局;而学校正规教育作为现代教育业的主体领域,其多元化发展显然对满足社会市场的多样化教育需求至关重要,社会民间办学力量若不能进入这块教育主体领域,教育业发展难以真正实现多元化,满足市场对教育的多样多变需求也就成为一句空话。
总的来说,教育领域现在基本上还处于政府行政性垄断的状态,政府行政对市场机制在教育领域的“错位替代”直至今天也还没有被正面认识;所谓“社会力量办学”还远没有上升到作为社会主义市场经济基本制度核心和基石的所有制结构层面上,作为“以公有制为主体,多种所有制共同发展”这个基本经济制度在教育领域的具体体现来深刻认识,对国立学校的市场化分类改革还没有像国有企业改革那样有确定的战略思路,如何塑造与社会主义市场经济相适应的多元化办学主体作为教育产业正常运作的微观基础也还没有提到议事日程上来。而所有这些恰恰是依托社会力量办教育的关键所在,是促进教育多元化健康发展的重中之重。
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