中国反贫困40年历史回顾、评述及展望

李宝元[]

（北京师范大学 人本发展与管理研究中心 经济与工商管理学院，北京 100875）

摘要：贫困有多重含义，本质上是一个“历史范畴”和“发展概念”。贫困与反贫困是人本发展的题中之义及永恒话题。自改革开放40年来，在“党的一元化领导下”，坚持“政治挂帅”、“政府主导”的基本路线方针，在计划引领下财政、金融“三驾马车”联动，通过“上下齐动员”调动机关企事业单位定点帮扶及东西部区域有效给力协作，并自始至终将目标范围锁定在中西部农村地区极度绝对贫困县及贫困户，中国反贫困事业取得了“举世瞩目”的伟大成就，凸显了中国特色及强大的制度优势；与此同时，中国反贫困国家计划行动，也在“市场化改革”与“计划化行动”两种力量的互动博弈中，面临如何兼顾政府行政力量与民间社会力量、“政治账”与“经济账”究竟应该怎么算以及综合平衡好对内开发扶贫与对外发展援助关系等一系列重大现实问题。2020年“精准扶贫”工作已经圆满收官，“全面小康社会”已经建成，但由于大的社会转型时代背景，中国当代贫困问题具有特殊的多维性、区域性、阶层性、制度性、复杂性和长期性；尤其是直面当下突如其来的新冠疫情带来的“因疫返贫”、“因疫致贫”的一系列错综复杂新问题，从中央到地方究竟应该怎么积极应对解决，也是紧迫而富有挑战性的。显然，站在“历史临界点”上瞻前顾后、高瞻远瞩，系统回顾梳理中国反贫困艰难曲折的历史轨迹和脉络，认真总结其得失经验并有方向感地前瞻未来，无疑具有重大理论及现实意义。

关键词：贫困与多维贫困；反贫困；扶贫开发；精准扶贫；人本发展

一．引论：概念界定、测度方法及主题意义

在词语意义上，“贫困”（Poverty）通常与“富裕”（wealth）相对，不仅是指人们赖以生活的基本物质资源生存条件匮乏状态，也用来指称一系列社会性、精神性、文化性贫乏窘困状态；作为一个“历史范畴”和“发展概念”，它不仅与人类历史共始终并在不同历史阶段中呈现不同的阶段性特征，而且与人类发展指向、阶段和水平紧密相关，尤其特指20世纪中叶以来“发展”研究领域及国际经济合作与开发实践活动所涉及的一个“关键词”。如果基于“人本发展”观点，即从人类“理性”追求角度引申出基于三层次自由的发展含义，并给出一个推广了的“马克思（三域耦合）社会再生产图式”作为基础框架，结合马克思主义关于“人的全面发展”学说和1998年诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚•森（Amartya Sen）“以自由看待发展”的观点，在宏观动态上描述人类社会经济发展的人本自由指向，从而正面阐释“发展是拓展人类主体性自由”的主题思路；[1]那么，以此为理论坐标系，我们可以把“贫困”定义为因为所必需的“基本可行能力”（Basic Capability）被剥夺而导致的人本自由发展空间受限状态，并在三个维度上全方位审视“贫困”作为“历史范畴”与“发展”概念的基本含义。[2]也就是说，所谓“贫困”，其实质就是拓展人类主体性自由的三层空间梗阻受限导致的一系列生存性、社会性及精神性危机困境；显然，现实（发展）中的贫困是生存性贫困、社会性贫困及精神性贫困三层面贫困阴错阳差机缘耦合的综合结果和复杂状态。

然而，就可测度性而言，贫困的三个层面即生存性贫困、社会性贫困及精神性贫困是依次递减的。相对于社会性贫困及精神性贫困来说，在衣食住行层面由于基本物质资源条件匮乏导致的生存性贫困具有更大的外显性和可度量性，特别是着眼于一个国家或地区基本保障制度的“兜底救助诉求”，以及世界范围内的国际比较和发展合作目标任务，关于“贫困”的测度方法要求必须简单直白、经济适用和现实可行，因而以家庭收入（支出）水平为核心指标来测度贫困状况就成为相关研究机构及学者的首选和重点。就“贫困”测度而言，包括“社会救助”（social assistance）、“社会保险”(social insurance)和“社会福利”（social welfare）三个渐次递进层次在内的基本保障制度之“兜底救助诉求”，显然主要是指“社会救助”对象即一定时期的特定贫困人口——因自然灾害或其他原因而无法维持最低生活水平的公民，包括未成年人、老人、残疾人、失业者、病人、患难者以及不幸者等——之识别。其方法一般是基于家庭经济状况调查结果按照特定的法定程序和标准进行的，确定（Poverty Line）或曰“贫困标准”(Poverty Line Standard)，确认贫困户、贫困人口和贫困地区并在此基础上测算“贫困发生率”（贫困人口/总人口，或贫困户/总户数），由此构成“贫困”测度的基本工作。

如果贫困线以基本生存需求为出发点，首先要估算出食品营养最低保障线，由此形成的贫困线可称为“绝对贫困线”（Absolute Deprivation / Poverty Line）。如上个世纪70年代经济合作与发展组织（OECD）基于其大多数成员国的社会救助标准即大约相当于个人收入中位数的三分之二确定贫困线，这就是后来被广泛运用的“国际贫困（线）标准” (International Poverty Line Standard)；2008年，世界银行（WB）基于2005年全球最贫穷10至20个国家贫困线的平均值，即每日收入（或生活费支出）1.25美元，作为国际通用“绝对贫困线”或“极端贫困线”，以此为基准全球贫困人口约14亿人、贫困率26%。中国自改革开放以来共采用过“低水平生存”、“基本温饱”和“稳定温饱”三条贫困线标准，分别是：1）“1978年标准”，按1978年价格每人每年100元，在该标准下食物支出比重约85%，基本能保证每人每天2100大卡热量；2）“2008年标准”，按2008年价格每人每年1196元，在该标准下食物支出比重降低到60%；3）“2010年标准”，即现行农村贫困标准，按2010价格每人每年2300元，在该标准下食物支出比重在50%左右。

阿马蒂亚•森（Amartya Sen）关于“以可行能力看待贫困”的观点，使得人们从最狭隘的“绝对（收入被剥夺）贫困”（Absolute Deprivation）概念中摆脱出来，将视野拓展到社会自由及精神自由空间等多维领域的“相对（被剥夺）贫困” (Relative Deprivation)；同时也使得有关贫困测量评估从客观绝对的定量测算中走出，采用多样化的主观质性研究特别是案例研究方法。[2]联合国发展计划署(UNDP)基于人类的自由选择权利，将贫困定义为无法获得包括物质福利在内的发展机遇和选择权利而导致长寿、知识、尊严和体面生活等多方面被剥夺的状况，并在历年的《人类发展报告》中使用基于此定义的“人类贫困指数”（Human Poverty Index，HPI）来测度各国实际贫困状况；2010年，UNDP又发布了“多维贫困指数” (Multidimensional Poverty Indices，MPI)来代替HPI，用一个综合反映“多维贫困人数”以及每个“多维贫困家庭”所遭受的“多维被剥夺”状况的平均数值，来描述世界各国或地区的相对贫困程度。[3] 总之，超越货币收入视界，基于“可行能力被剥夺导致贫困，通过改善可行能力反贫困”的人本发展理念，以阿马蒂亚•森为代表的经济学家及统计学家，依托世界银行（WB）、联合国发展计划署（UNDP）等国际机构平台，开发研制出HPI、MPI及SPL等综合指标，对1990年以来全球各个经济体“多维贫困”绝对及相对真相做了一系列测度评估，相关研究工作是富有成效的。但由于贫困问题的极端复杂性，要准确测度评估贫困状况，仅就方法技术而言是一项极为复杂的系统工程，需要国际社会、机构平台及相关专家持续做不懈努力。

简言之，“贫困”与“反贫困”乃人本发展的题中之义及永恒话题。人类发展永远存在两个基本指向，一是回归愚昧贫困，一是走向繁荣富强。贫困，无论是局限于收入视域的极端绝对贫困，还是基于“可行能力被剥夺”理念考察的多维相对贫困，都始终与发展中的富裕景象如影随形。在这个意义上，贫困与反贫困永远在“发展”的路上，是人本发展聚焦关注、不断探索的一个永恒主题。既然贫困不仅仅是一个收入多少问题，那么“仅仅减少收入贫困绝不可能是反贫困的终极动机”，要彻底反贫困，从根本上获得生存自由，就必须“按照人们能够实际享受的生活和他们实实在在拥有的自由来理解贫困和剥夺”，并以此为依据制定反贫困计划，不断提高人的可行能力，促进“人的全面发展”。[2] 贫困是全球性的发展问题，它不仅是发展中国家的永久难题，也是发达国家的超级难题。发达国家的“孤岛型贫困”属于相对贫困，但从可行能力被剥夺看则具有绝对性质；而发展中国家的普遍性贫困属于二元甚至多元并存的状态，以绝对贫困、乡村贫困为主要矛盾。无论是发展中国家，还是发达国家，其反贫困计划不仅要就贫困论贫困，如针对特殊贫困人口实施特殊“扶贫计划”，更重要的着眼于提升人们的“可行能力集”，通过实施适当的宏观经济调控和区域开发政策，建立健全教育、卫生保健系统和社会保障制度等，消除或减轻不平等分配，实施以满足基本需要为主要目标、以提升人力资本水平为核心手段的全方位反贫困战略。

中国是一个发展中大国，14亿人口、特别是8、9亿农民的温饱问题始终是首要的发展难题，广大农村处于温饱线以下的庞大贫困人口如何“脱贫致富”是中国反贫困战略最为核心的对策性难题。同时应该看到，由于大的社会转型时代背景，中国当代贫困问题具有特殊的多维性、区域性、阶层性、制度性、复杂性和长期性。自改革开放40年来，中国反贫困目标范围自始至终锁定在中西部农村地区极度绝对贫困县及贫困户，而且取得了“举世瞩目”的伟大成就；2020年“精准扶贫”工作已经圆满收官，“全面小康社会”已经建成，站在“历史临界点”上瞻前顾后，系统回顾梳理其艰难曲折的历史轨迹和脉络、认真总结其得失经验并前瞻未来，无疑具有重大理论及现实意义。

二．小康之路：中国当代反贫困计划行动的历史轨迹

中国当代大规模反贫困国家计划行动，从历史逻辑来看，属于“改革开放”的产物。改革开放前持续近三十年的“计划经济”时代，虽然呈现在广大人民群众眼前的也是到处排队票证配给的“短缺经济”状态，甚至在“三年困难时期”全国范围内“大饥荒”那样的极端贫困状态，但在理论上是不承认也不允许社会主义新中国还像“万恶旧社会”那样存在“贫困”现象的，相应地在党的方针路线上以及政府施政方针策略层面，也就不存在正规化、有组织的“反贫困”计划及行动；也就是说，在战略层面实施大规模“反贫困”计划和行动，这在当时的历史背景下是不可能提到党政运作系统具体议事日程上来的。由1978“改革开放元年”起步，20世纪70年代末、80年代初的数年间围绕“改革开放”大政方针，党与政府自上而下出台了一系列“拨乱反正、大刀阔斧”的重大举措；到20世纪80年代中期，随着初期农村“改革开放红利效应”凸显，相应地，中国反贫困的施政实践也正式起步。1984年，国务院农村发展研究中心在边疆省份、内地山区和干旱地区组织了大规模入户典型调查，并在此基础上确定了关于贫困识别的尺度，即人均收入120元、人均自产口粮200公斤，依照此标准要求各省(区、市)统计贫困人口并上报贫困县；1986年，全国人大六届会议期间将扶持贫困地区尽快摆脱经济文化落后状况作为国家“七五”计划的一个重要目标；不过，在“七五”期间（1986~1990年）实际执行中，国家重点扶持的331个贫困县，其标准由一般农村地区向有突出贡献的革命老区倾斜，实行分地区分档次的梯度标准；基于此，当时全国总共有592个贫困县受到中央及地方不同程度的财政扶持，其中331个国家级贫困县、368个省级贫困县。[4]

从1986年开始，中国政府出台大规模反贫困举措，在全国范围内开展有计划、有组织和大规模的开发式扶贫。1986年5月16日，“国务院贫困地区经济开发领导小组”成立，1993年12月28日改名为“国务院扶贫开发领导小组”，作为国务院议事协调机构专门负责协调各方面扶贫开发工作。1986~1993年间，国家安排专项扶贫资金，制定专门的优惠政策，并对传统的“救济式扶贫”进行彻底改革，确定了“开发式扶贫”的方针，实施了一系列大规模有针对性扶贫计划。与传统“授人以鱼”的社会救济式扶贫不同，1986~2000年“七五”期间实施开发式扶贫，基于“授人以渔”的指导思想，以区域发展为依托鼓励贫困地区群众结合自身实际情况探寻脱贫致富之路。从1986年开始，随着专项扶贫基金的落实，各级政府自上而下在全国范围内渐次展开了有计划、有组织、大规模的扶贫开发工作。每个年度，中央政府与地方政府结合经济发展水平协商划定年贫困标准，确定扶贫项目覆盖的地区和人群，将低于贫困线标准的县作为“国家级贫困县”或“省级贫困县”分别予以拨款资助，并制定并实施有利于贫困地区和群众的优惠政策，鼓励其创办企业和招商引资，使之尽快形成可持续发展的“造血机制”。“开放式扶贫”直接瞄准贫困地区，即那些贫困人口数量、贫困深重程度高于其他区域的地区，多集中分布在西部四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古、广西11省区；早在1982年，国务院在甘肃的定西地区、河西地区和宁夏的西海固地区(简称“三西地区”)划定了28个重点扶持县；1986年，国务院在全国范围内陆续确定了331个国家重点扶持贫困县，到1988年底，全国共确定了664个贫困县，后来个别省、自治区增加扶持范围，全国贫困县总数达到699个。1991~1994年，国家每年安排1亿元资金采取以工代赈的方式，帮助地处边远、自然条件较差的国营农牧场改变面貌。到1994年，全国农村没有完全稳定解决温饱问题的贫困人口已经减少到8000万人，贫困人口占全国农村总人口8.87%。

在各级党委和政府的领导下，经过贫困地区广大干部、群众的艰苦努力，各级有关部门和社会各界的大力支持，全国扶贫开发工作取得了巨大成就。与此同时，自1992年春邓小平南巡讲话后，10月12~18日党第十四次全国代表大会确定中国经济体制改革的目标模式是“建立社会主义市场经济体制”，举国上下市场化改革浪潮风起云涌，各地区、各部门、各领域以市场化改革为导向的发展如火如荼。在这样的大背景下，1994年3月，国务院提出“社会主义要消灭贫穷”，特别颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划》（1994~2000年），明确要求：集中人力、物力、财力，用7年左右的时间，即在21世纪到来之前，基本解决8000万农村贫困人口的温饱问题。[5]由此，中国政府反贫困战略进入了最艰难的扶贫攻坚阶段。攻坚计划继续坚持“开发式扶贫”的方针，进一步调整了国家扶持资金投放的地区结构。扶贫项目基金主要以贴息贷款、以工代赈及财政资金三种方式划拨发放，1986~1999年三大扶贫资金总投入分别为726亿元、364亿元和223亿元，总计1313亿元（各年度变化情况如图1所示）。国务院扶贫开发领导小组根据本计划的要求和各有关省、区的贫困县数，贫困人口及贫困程度，讨论决定扶贫资金及以工代赈资金的分配方案，并通知各省、区政府，具体计划由有关部门分别下达。

图1  1986~1999年中国扶贫开发三大资金项目投入变化情况

资料来源：国家统计局住户调查办公室.2000中国农村贫困监测报告[R].中国统计出版社，2000. 66.

到2000年底，除了少数社会保障对象和生活在自然环境恶劣地区的特困人口，以及部分残疾人以外，全国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决，“八七扶贫攻坚”战略目标基本实现。统计数据显示：2000年底，农村绝对贫困人口由8000万下降到3209万，贫困发生率降低到了3.4%；但反贫困工作依然任重道远，农村贫困人口尚有9423万，贫困发生率从10.2％。2001年6月13日，国务院发布《中国农村扶贫开发纲要(2001~2010年)》，这是高屋建瓴指导新世纪10年中国农村扶贫开发工作的一个战略性、纲领性文件。[6]该纲领的制定及落地实施，伴随着西部大开发总体规划可划分为第一阶段目标任务，以及“以基础设施建设为基础，以生态环境保护为根本，以经济结构调整、开发特色产业为关键，以依靠科技进步、培养人才为保障，以改革开放为动力，以繁荣经济、使各族人民共同富裕为出发点”方针政策，国家确定2001~2010年“扶贫开发”工作重点与瞄准对象已经做了重大调整：扶贫工作重点县放到西部地区，贫困村成为基本瞄准对象，并将扶贫资金覆盖到非重点县的贫困村，重新圈定了592个国家扶贫开发工作重点县、 14.8万个贫困村的扶贫开发范围。《纲要》实施十年间，扶贫开发各项工作扎实推动、进展顺利，农村贫困人口大幅减少，贫困人口大幅度减少。据国家统计局数据显示，按农村贫困标准户人均纯收入1196元测算，2010年末农村贫困人口为2688万人，贫困发生率从10．2%减少到3．8%；农户收入水平稳步提高，重点贫困县农民人均纯收入年均实际递增7．6% ，略高于全国农村的平均增长水平；贫困地区基础设施明显改善，县域经济较快发展，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立农村居民生存和温饱问题基本解决，探索出了一条中国特色扶贫开发道路。

2010年10月底 ，中共中央《关于制定十二五规划的建议》提出 ，要“逐步提高扶贫标准 ，加大扶贫投入”，明确指出 “提高扶贫标准”、“把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富”作为首要任务，并强调中国扶贫开发行动已经从“以解决温饱为主要任务”的阶段转入“巩固温饱成果、提高发展能力、加快脱贫致富、缩小发展差距”的新阶段。国家把“基本消除绝对贫困现象”作为首要任务 ，以“西部集中连片特殊困难地区”为主战场 ，进一步加大扶贫开发投入、启动连片特困地区综合治理试点、大力拓展社会扶贫领域、完善扶贫工作机制，力争到2015年贫困人口显著减少，到2020年基本消除绝对贫困现象。2011年底，“为进一步加快贫困地区发展，促进共同富裕，实现到2020年全面建成小康社会奋斗目标”，中共中央、国务院特制定并发布《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》[7]，作为新十年各级政府和部门“深入贯彻落实科学发展观”、坚持“以人为本、执政为民”的纲领性文件，以及“统筹城乡区域发展、保障和改善民生、缩小发展差距、促进全体人民共享改革发展成果”的重大举措。新纲要坚持“开发式扶贫”方针，要求各地区各部门“加大投入力度，强化政策措施，坚决打好新一轮扶贫开发攻坚战”，结合自己实际制定具体实施办法，确保各项任务落到实处。2015年底，国务院又做出《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，指出：“确保到2020年农村贫困人口实现脱贫，是全面建成小康社会最艰巨的任务”，“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命”，要求“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。“全面建成小康社会”最艰巨的任务是“脱贫攻坚”，最突出的短板在于“农村贫困人口”。2016年底，国务院发布《“十三五”脱贫攻坚规划》，明确了“十三五”时期脱贫攻坚总体思路、基本目标、主要任务和保障措施，提出了打赢脱贫攻坚战的时间表和路线图，是未来五年各地区各部门推进脱贫攻坚工作的行动指南，也是制定相关扶贫专项规划的重要依据。[8]

关于“全面建成小康社会”（Comprehensively Build A Well-Off Society），是在2017年10月18日党的十八大报告首次正式提出——“我们既要全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，又要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军”；2019年3月5日，国务院政府工作报告中又提出，“对标全面建成小康社会任务，扎实推进脱贫攻坚和乡村振兴。坚持农业农村优先发展，加强脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接，确保如期实现脱贫攻坚目标、农民生活达到全面小康水平”。其实，关于“小康社会”，是由邓小平在20世纪70年代末80年代初在规划中国经济社会发展蓝图时提出的战略构想。以满足“基本需要”为基线，不断追求“生存自由”，应该是人类发展的一个永恒主题；按照国人的习惯话语，像中国这样的发展中大国家，其要实现的一个基本历史使命就是“现代化”，而现代化建设的初级目标就是让老百姓能够过上“丰衣足食”的生活，其关键任务就是将人民生活从“温饱”状态提升到“小康”水平，而后才能达成“人民生活比较富裕，基本实现现代化”的长远发展目标。随着“全面建成小康社会”的2020年时间临界点步步逼近，“决胜全面建成小康社会，决战脱贫攻坚”成为各级政府部门乃至举国上下“迫在眉睫”重中之重的工作任务。各地党委纷纷围绕“走向我们的小康社会”主题，由“第一书记”亲自出面讲述有关“决战脱贫攻坚”的“一线故事”，其场面情景异常感人。[9]这样，眼看着“全面建成小康社会目标实现之年”、“全面打赢脱贫攻坚战收官之年”的2020年倒计时终点来临，不出所料，11月23日贵州宣布最后9个深度贫困县退出贫困县序列，这不仅标志着贵州省66个贫困县实现整体脱贫，这也标志着国务院扶贫办确定的全国832个贫困县全部脱贫摘帽。

图2 1978~2020年中国反贫困国家计划行动历史轨迹及关键时间节点示意图

纵观40年来的中国反贫困国家计划行动，大致经历了五大历史阶段（见图2），即：1978~1985年，以“拨乱反正、改革开放”为驱动力的起步阶段；1986~1993年，以“机能造血、开发扶贫”为着力点的成长阶段；1994~2000年，以“八七温饱、攻坚扶贫”为侧重点的发展阶段；2001~2010年，以“整村推进，两轮驱动”为大政方略的整合提升阶段；2011~2020年，以“精准扶贫，全面小康”为最终标向的收官完胜阶段。一言蔽之，1978年以来中国反贫困计划行动，以“改革开放”为基本驱动力，坚持“开放式扶贫”，先后经历了起步动员、八七攻坚、纲要引领、精准扶贫及小康完胜若干历史阶段，艰难曲折一路走来，在取得“举世瞩目伟大成就”的同时，又在新冠疫情下面临着一系列新挑战，反贫困一直在路上，未来中国反贫困同样任重而道远。

三．政府主导：中国反贫困实操运作机制及制度优势

中国反贫困本质上是在党的“一元化领导”之下的一种政治任务和国家行动，这是由中国特色政治经济体制所决定了的。当初中国反贫困作为“改革开放”的产物，就是提高到“拨乱反正”的政治高度并作为一项“政治任务”才得以启动的。之后，每个历史阶段大规模的反贫困行动，都是在“党的一元化领导”下，由党中央、国务院自上而下亲自部署、亲自决定、亲自规划、亲自督促进行的，而且都会提到“立党为公、执政为民，不忘初心、不辱使命，国富民强、民族复兴，社会和谐、长治久安”的政治高度，集中人力物力财力“打歼灭战”，并“压倒一切的力量”围绕当时最紧迫的扶贫攻坚任务在全社会范围内展开。为了发挥党员干部“模范带头作用”，有关宣传部门会及时跟进扶贫一线动态，发现“好人好事”会及时总结并通过文艺工作者塑造、创作专题片或影视剧向全社会做全面宣传。据据有关方面统计，党的十八大以来全国共选派280多万党政机关、企事业单位的工作人员驻村帮扶，战斗在扶贫一线，实现对所有5.8万党组织软弱涣散村、12.8万建档立卡贫困村及一些“老、边、灾”地区农村的全覆盖；另据国务院扶贫办2019年5月份统计，截至2018年底全国有662名基层扶贫干部在脱贫攻坚战这场没有硝烟的战争中献出了宝贵生命，充分体现了新时期党员干部的担当和责任。[10] 这一切都表明，中国共产党人致力于反贫困事业具有坚定态度和决心，切实加强党的领导为脱贫攻坚提供了坚强的政治保障，只有坚持中国共产党的一元化领导，中国反贫困事业才能取得成功、获得巨大成就。

中国反贫困是由政府主导、有计划组织实施的国家行动。其最高领导机构是“国务院扶贫开发领导小组”（Leading Group of Poverty Alleviation and Development Of the State Council）。这是国务院有关反贫困计划行动的议事协调机构，成立于1986年5月16日，当时称作“国务院贫困地区经济开发领导小组”，1993年12月28日改用现名。领导小组由国务院副总理担任组长，国务院机关党组成员、国务院副秘书长，国务院扶贫办主任，中央组织部部务委员，农业农村部副部长、中央农办副主任，国家发展改革委副主任，民政部副部长，财政部副部长，农业农村部副部长，中国人民银行副行长，中央军委政治工作部副主任担任副组长。其主要任务是：拟定扶贫开发的法律法规、方针政策和规划，审定中央扶贫资金扶贫计划，组织调查研究和工作考核，协调解决扶贫开发工作中的重要问题，调查、知道全国的扶贫开发工作，做好扶贫开发重大战略政策实施的顶层设计。相关省、自治区、直辖市和地（市）、县级政府也成立了相应的组织机构，负责本地的扶贫开发工作。中国反贫困运作机制实行分级负责、以省为主的行政领导扶贫工作责任制。各省、自治区、直辖市，特别是贫困面积较大的省、自治区，都把扶贫开发列入重要议程，根据国家扶贫开发计划制定本地区的具体实施计划。中央的各项扶贫资金在每年年初一次下达到各省、自治区、直辖市，实行扶贫资金、权力、任务、责任“四个到省（自治区、直辖市）”。所有到省的扶贫资金一律由省级人民政府统一安排使用，并由各有关部门规划和实施项目。

在传统高度集中的行政指令性计划体制下，计划、银行与财政部门历来是整个国民经济计划化运作与管理的“三驾马车”。1978年以来，中国行政管理体制先后于1982、1988、1993、1998、2003、2008和2013年七次调整改革，特别是2008年的以“精简、统一、效能”、“大职能、宽领域、少机构”为原则的“大部制”改革后，逐步形成了“决策权、执行权、监督权”三权制衡协调运作机制。在此基础上，2018年“党和国家机构改革”又做了“超出国际预期”的新举措。在这样的“党和国家机构改革”大走势、大格局下，国家发改委、中国人民银行及财政部“三驾马车”在反贫困国家行动中的计划引领、保驾护航作用，就显得更加突出和重要。在计划引领下，财政拨款与银行信贷为反贫困国家行动提供财力支持。财政专项扶贫资金，一般是指中央财政预算安排用于支持各省（自治区、直辖市）农村贫困地区、少数民族地区、边境地区、国有贫困农场、国有贫困林场、新疆生产建设兵团贫困团场改善扶贫对象基本生产生活条件、增强其自我发展能力、帮助其提高收入水平并促进消除农村贫困现象的专项资金；专项资金所指向的“扶贫对象”，是指根据中央扶贫标准、地方扶贫标准识别认定的农村贫困家庭、贫困人口。财政专项扶贫资金按使用方向分为发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、“三西”农业建设专项补助资金、国有贫困农场扶贫资金、国有贫困林场扶贫资金、扶贫贷款贴息资金；据统计，40年五个历史阶段中央财政专项扶贫资金累计额9341.60亿元，年均增长近15%（参见表1）。作为“三驾马车”之一的金融系统，涉及中国人民银行、银监会、证监会、保监会以及各政策性银行、大型银行、股份制银行、邮储银行、金融资产管理公司及其他会管金融机构，这些机构共同构成了为深度贫困地区通过金融服务的金融扶贫体制机制。

表1 40年来各五年计划时期中央财政专项扶贫资金拨付额度及增长情况

资料来源：胡静林.加大财政扶贫投入力度支持打赢脱贫攻坚战[DB/OL].人民网http://theory.people.com.cn/n1/2016/0912/c40531-28708650.html##s6;2016年中央和省级财政专项扶贫资金投入首超1000亿元.吉林农业：下半月.2017(1)39-39.;中央财政拨付2017年财政专项扶贫资金860.95亿元[DB/OL]. 中华人民共和国中央人民政府网http://www.gov.cn/xinwen/2017-06/08/content_5200771.htm;中央拨付2018年财政专项扶贫资金1060多亿元[DB/OL].中华人民共和国中央人民政府网http://www.gov.cn/guowuyuan/2018-05/04/ content_5288150.htm;孙韶华.财政部累计下达2020年中央财政专项扶贫资金1396亿元.经济参考报，2020.4.1

“上下齐动员”，机关企事事业单位定点帮扶，依托基金会、促进会或行业协会等社团组织等社会力量，加强东西部区域协作和对口支援，形成一股强大的社会动员力量，是中国特色反贫困行动运作机制的又一大突出特色。“定点帮扶”，或曰“定点扶贫”（Fixed-Point Poverty Alleviation），即由党政军机关、企事业单位选择一个或者几个特定贫困县开展定点扶贫，是中国特色“动真格”反贫困事业的重要组成部分，是加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度的重要举措，也是定点扶贫单位贴近基层、了解民情、培养干部、转变作风、密切党群干群关系的重要途径，更是中国政治及制度优势的重要体现。其基本格局是“点连成线、线动成面”，即中央机关企事业单位这个“面”，在长达五六年的时间目标一致地、多策并举在一个“点”上建成小康、建成不返贫的小康，这些点点连起来就成线、就是面，构成反贫困“根据地”或“解放区”。在“上下齐动员”的反贫困国家行动中，一些基金会、行业协会或促进会，诸如中国扶贫基金会、中国残疾人福利基金会、中国西部人才开发基金会、友成企业家扶贫基金会、中国扶贫开发协会、中国老区建设促进会、中国红十字会、中国光彩事业促进会及中国国际扶贫中心等组织，也发挥着直接而重要的作用。“上下齐动员”的社会动员机制，除了机关企事业单位及各类社会组织对口定点扶贫外，还有东西部区域层面的扶贫协作和对口支援制度安排，开展跨区域多层次扶贫协作。这样，中国反贫困在政府主导下“上下齐动员”形成了一种强大的“社会合力”。多年来，中国反贫困国家行动，在强化政府责任的同时调动各级行政区域、机关企事业单位及各类社会组织的积极性，自上而下引领部门、区域、市场、社会“条块结合”协同发力，鼓励各地区、各部门、各单位、各群体“先富帮后富”，形成 一种“重点扶贫、精准扶贫、特殊扶贫各有侧重，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充”的反贫困大格局。

中国，作为具有数千年“悠久历史”但一直处于“用手工工具搞饭吃”发展中且在“幅员辽阔”的国土上东西部长期存在严重“不平衡”的人口众多农业大国，其贫困状态确实“积重难返”，其“反贫困”挑战始终是异常严峻而长期的。因此，中国反贫困行动不可以一蹴而就、齐头并进“眉毛胡子一把抓”，而应该采取“重点突破、聚焦纵深、各个击破”战略战术，这是显而易见的。实际上，40年来政府主导上下齐动员的中国反贫困国家行动，实际上也是这么做的，一直是以中西部连片特困区为“反贫困主战场”，以上下博弈均衡形成的这些特困区“重点贫困县”或曰“国家级贫困县”为操作单元或落地实施基本单位，来推进实施开发式扶贫计划的。1986年，确定了“七五”时期331个国家重点扶持的老少边穷地区贫困县；1994年，国家八七扶贫攻坚计划将国家级贫困县增加到592个；2001年，中国农村扶贫开发纲要仍然维持592个国家级贫困县总数，但取消了原来沿海发达地区贫困县，如数增加了中西部地区的贫困县数量，称作“国家扶贫开发工作重点县”，西藏全境作为“集中连片贫困区”整体享受重点贫困县扶持待遇；2011年出台新的中国农村扶贫开发纲要，设定对象范围基本方向是：在逐步提高国家扶贫标准（各省（自治区、直辖市）根据当地实际制定高于国家扶贫标准的地区扶贫标准）的情况下，将在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口为扶贫工作主要对象，并划定六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山－太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州等14个集中连片特困地区是扶贫攻坚主战场。统计数据表明，中国贫困户、贫困村、贫困县、贫困区（片）等多级并存的农村贫困人口分布，符合“胡焕庸线”（Hu Line）基准分布规律，呈现显著的自然地理空间集聚分布格局。[11]

追根究底，中国式反贫困本质上是一种由政府主导的国家计划行动。坚持“政治挂帅”，在计划、财政、金融“三驾马车”联动引领下，自上而下、自下而上“上下齐动员”调动机关企事业单位各方面积极性形成强大的“社会合力”，聚焦中西部集中连片特困区及广大农村贫困人口“集中力量打歼灭战”，调动人力物力财力坚持不懈地贫困县为基本操作单位实施一系列大规模“开发式扶贫”国家行动，是中国式反贫困的基本运作机制、制度优势和突出特色。

四．举世瞩目：中国反贫困取得的伟大成就及特殊问题

40年来，中国反贫困事业取得了举世瞩目的伟大成就。2018年9月，中共国务院扶贫办党组在《求是》杂志第18期发表专论，系统总结了改革开放40年中国扶贫工作的重大成就与经验，自称是“创造人类反贫困历史的中国奇迹”。文章指出“消除贫困实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是中国共产党人的伟大使命。中国共产党和中国政府历来高度重视扶贫工作，新中国成立特别是改革开放40年来，中国共产党带领全国人民矢志不渝、接力奋斗，走出了一条中国特色扶贫开发道路，取得了举世瞩目的扶贫成就，创造了人类减贫史上的中国奇迹，加速了世界减贫进程。这既是中华民族进步的重要标志，也是对人类发展进步作出的卓越贡献。” 改革开放初期，“党中央尊重人民群众的首创精神，通过部署和推动以家庭联产承包为基础、统分结合的双层经营体制，实施提高农产品价格、发展农村商品经济等配套改革，极大地解放了农村生产力”；近年来“脱贫攻坚促进了贫困地区经济社会发展，贫困地区内生发展活力和动力明显增强，贫困地区基层治理能力和管理水平、农村基层党组织凝聚力和战斗力明显提升，形成了全社会合力攻坚的局面，贫困人口自我发展能力不断提高。” [12]显然，这是最具权威性的一个自我评价。与此同时，中国反贫困在国际“共享繁荣”格局中取得了了很好的“共享发展”成绩，也是得到国际社会认可和高赞誉的。

2009年3月，世界银行东亚及太平洋地区扶贫与经济管理局发布《从贫困地区到贫困人群：中国扶贫议程的演进——中国贫困与不平等问题评估》报告，其数据显示（见图3）：改革开放以来，中国经济增长一直具有显著的反贫困效果，1981-2004年，人均日消费低于1购买力平价美元的贫困人口占比从65%下降到10%，使5亿多人摆脱了贫困（按照中国官方贫困线标准，贫困率是由18.5%下降到2.8%，农村贫困人口由1.52亿人下降到2600万人）；如果按照每人每天1.25购买力平价美元计算，中国贫困发生率很高一些，但下降幅度依然显著（从85%下降到27%）；在此期间，世界发展中国家总贫困人口从15亿下降到11亿。由此可见，中国反贫困对世界确实做出了突出贡献，如果没有中国的反贫困国家计划行动，在20世纪最后20年间世界发展中国家贫困人口规模不会有所减少，反而会有所增加。[13] 此外，关于反贫困成效，还可以从贫困人口分享经济增长成果多少来进行测量评估。为此，世界银行特别构建了两个指标，即“共享繁荣”（Shared Prosperity）与“共享繁荣溢价”（Shared Prosperity Premium）指数。前者是指各国最贫困 40% 人口（也称“底层 40% 人口”）年均收入或消费的增长率，后者是指这一群体年收入或消费的增长率与所在经济体年均增长率之间的差额。据此，“共同繁荣指数”为正说明40% 贫困人口正变得富裕起来，“分享繁荣溢价指数”为正则表示底层 40% 贫困人口收入占经济体总收入份额正在增加。测算数据显示：中国底层 40% 人口年均收入增长 9.11%，在 91 国中位列首位，共享繁荣溢价则是 1.74%，排到 15 名。[14]

图3 1981~2005年中国官方及世行测度的贫困率变化情况

资料来源：世界银行.中国贫困与不平等问题评估报告[R]. 2009.

就其历史现实及根本动力来说，“改革开放”以来四十多年的中国反贫困及其举世瞩目的“伟大成就”既是“改革开放”的直接历史遗产，也是“改革开放”带来的直接现实产物。但就其历史轨迹及现实走势来看，以新千年为界，中国反贫困国家行动大致可以分为前后两大阶段：1978~2000年以“区域开发式扶贫”为主旋律，基本上以“市场化改革”为根本动力、战略导向和目标模式；为2001~2020年以“定点精准式帮扶”为主格调，总体而言属于“计划化运动”，特别强调自上而下集中统一、令行禁止雷厉风行的行政强力和制度优势。这期间，中国反贫困的历史现实，自始至终受“市场化改革”与“计划化运动”两种取向牵引、两股力量钳制，其真实轨迹和结果当然是二者互动博弈决定的，但总的走势是由前者转向后者，大致方向是从主要又“市场化改革”驱动的区域开发式扶贫到定点精准式扶贫“计划化运动”逆转而来的。在这种“计划化运动”式运作体制下，自上而下“上下齐动员”、“令行禁止”“雷厉风行” 、“不惜一切代价”“以压倒一切的力量”“集中力量打歼灭战”的制度优势背后，是“只算政治账、不算经济账”而“将一切压倒”带来的巨大行政成本、社会摩擦成本、人财物资源浪费乃至骇人听闻的一连串官僚腐败行为。仅就扶贫资金分配使用中的腐败行为而言，据自2014年开始中华人民共和国审计署发布的相关审计公告称，扶贫资金“到处都缺钱”和“资金睡大觉”的矛盾屡屡出现；由于缺乏行之有效的管理机制，扶贫资金极容易被虚报、冒领、截留、挤占、挪用，即便国家工作人员违规，也仅仅是“追回有关财政资金，限期退还违法所得，对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分”。[15]很显然，这种处罚强度无法阻止官员打扶贫资金的主意。

同时应该注意的是，观察分析贫困问题特别是中国贫困问题，需要有超越人均收入视界局限的多维视角，全息扫描审视测度中国贫困状况原生态真相，不仅要超越人均收入视界，而且超越中西部、农村视域局限。就是说，可以在三维坐标上审视中国“多维贫困”问题（见图4）：一个维度是在可行能力坐标系上，超越人均货币收入局限将视界扩展到收入贫困之外的教育贫困、健康贫困等可行能力集空间；一个维度是西部、中部、东部三大地带坐标系上，超越中西部连片特困区域局限将视界扩展到各地带全域范围；一个维度是城乡坐标系上，超越老少边穷贫困县农村局限将视界扩展到小城镇、大中城市贫困问题。三维贫困因复杂因素影响而形成多样化耦合形态（如图中虚拟曲线所示），但基于此三维空间作为“基础模型”或“理论参照系”，我们可以对中国“多维贫困”全息真相分而述之作个大致扫描刻画。即便是在人均货币收入视域内，扶贫对象及经验实证研究也主要采取的是微观视角，聚焦关注极端绝对贫困户由于低收入导致的“赤贫”状况，而少有在宏观视域下考虑到被“平均”掉的实际收入差异，以及由此导致令人堪忧的“相对贫困”状况。

图4 中国三维贫困空间扫描分析模型示意图

此外，中国反贫困还有一个如何兼顾对内开发扶贫与对外发展援助的问题。“内外有别”，“在家拧饿肚子，在外也要妆人”，这对我华族百姓来说，是悠久历史文化传统的。“家国同构、家国情怀”，同样在民族国家层面上此历史传统也一直保留着并延续至今。在新中国历史上，中国人民“勒紧裤腰带”也要按时偿还因“抗美援朝”欠下的“苏联债务”，在“三年困难时期”将“救命粮”拿去“支援亚非拉阶级兄弟”，这是众所周知的；改革开放以来，伴随着国民经济恢复、经济快速增长以及紧锣密鼓的扶贫开发行动，这种外援传统也是没有丢弃的。正如2011年国务院新闻办公室首次公开发布的外援白皮书所言，“中国是一个发展中国家。多年来，中国在致力于自身发展的同时，始终坚持向经济困难的其他发展中国家提供力所能及的援助，承担相应国际义务。”早在“20世纪50年代，新中国成立后不久，中国在自身财力十分紧张、物资相当匮乏的情况下，开始对外提供经济技术援助，并逐步扩大援助范围。70年代末中国实行改革开放以来，经济快速发展，综合国力显著提升，但依然是一个人均水平不高、贫困人口众多的发展中国家。尽管如此，中国仍量力而行，尽力开展对外援助，帮助受援国增强自主发展能力，丰富和改善人民生活，促进经济发展和社会进步。中国的对外援助，发展巩固了与广大发展中国家的友好关系和经贸合作，推动了南南合作，为人类社会共同发展作出了积极贡献。”而且，“中国对外援助坚持平等互利，注重实效，与时俱进，不附带任何政治条件，形成了具有自身特色的模式”。[16]因此，对于自身还处于艰难发展中有着数亿绝对贫困人口需要扶持的发展中大国来说，伴随着不断增长的经济实力及日益显著提升的国际地位，怎么做好“对内扶贫开发”与“对外发展援助”的平衡，自始至终是一个值得审慎对待也备受各方面关注争议、不仅战略上要高瞻远瞩而且在实际策略层面具体操作起来有很考验定力的两难大问题。

综上所述，在中国反贫困国家计划行动中，始终存在着主要基于“市场化改革”的区域开发式扶贫与主要基于“计划化运动”的定点精准帮扶两股力量之间的左右牵制博弈均衡，以及对内开发扶贫与对外发展援助在方向、结构及力度等层面的利弊权衡和综合平衡。这里还需要特别提及的是，大时代多维贫困的一粒尘埃，落在每个家庭或个人身上，都是一座不可承受之重的大山。“贫困”及“反贫困”，都是由一个个鲜活的生命、喜怒哀乐多愁善感的人与事，在各种不堪的现实情景中亲身经历，并具象化呈现出来的历史现实真故事，需要“走远路、进窄门”才能“见微光、现真情”，而不是仅仅用抽象的统计数字、宏观数据所能轻易替代扫描的。

五．结语：新冠疫情下中国反贫困面临新挑战

回望40年中国反贫困历史来路，虽然艰难曲折、错综复杂乃至“问题多多”，但算是也在“风雨无阻”乃至“披荆斩棘”中取得了举世瞩目的“巨大成就”。

总的来说，作为一种自上而下的国家计划行动，中国反贫困凸显了“集中力量打歼灭战”的巨大制度优势，同时也在“市场化改革”与“计划化行动”两种力量的互动博弈中，始终面临着如何兼顾政府行政力量与民间社会力量、“政治账”与“经济账”究竟应该怎么算以及怎样综合平衡好对内开发扶贫与对外发展援助关系等一系列重大现实问题；展望未来，中国反贫困战略应该是全方位的，而且更应该将重点放在制度层面，通过不断深化改革、进行制度创新，从根本上普遍提升国民的人力资本水平，切实提高贫困人口在劳动就业、卫生健康等方面基本可行能力。

但是，“天有不测风云、人有旦夕祸福”，“屋漏偏逢连夜雨，般迟又遇打头风”。就在中国反贫困计划行动收尾在即、“精准扶贫攻坚战”收官之年、“全面建成小康社会”预定目标临界点即将到来的关键时刻，突如其来的“新冠疫情”自中原武汉爆发并迅速蔓延开来，给中国乃至全世界特别是反贫困事业带来前所未有之变局；即便如此，凭借着 “一切行动听指挥”、“一声令下排山倒海”、“上下齐动员集中力量打歼灭战”的制度优势，中国反贫困国家行动还是按照原计划有条不紊地届时“圆满完成”，也算是人类反贫困历史上创造的一个神话般的人间奇迹。

就中国反贫困事业而言，“因疫返贫”、“因疫致贫”是近在眼前的新挑战。对此，一年多来从中央到地方各个部门有关方面举国上下都给予了高度重视，并积极采取各种措施加以预防和应对。2020年12月2日，针对“今年有没有因为疫情或者灾情出现返贫的情况”问题，国务院扶贫办相关负责人表示，“通过多项推进脱贫攻坚工作的开展，疫情和灾情对脱贫攻坚的影响已经的到有效克服，从各地反馈的情况，没有出现因疫因灾返贫致贫的问题。”[17] 但是，即便不考虑新冠疫情直接大面积侵害人民群众特别是贫困人口的生命健康导致因病致贫，由于疫情对中国及全球经济冲击实在太大，间接导致“因疫返贫”的现实威胁众所周知是客观存在的。显而易见，受新冠疫情直接影响，加上风声鹤唳的“贸易战”对外进出口产业的现实影响，导致经济不景气、失业率攀升及通货膨胀会对贫困人群造成更直接而巨大的冲击。

总之，突如其来、目前还不可预期的新冠疫情，对于中国反贫困的挑战，以及由此导致的“因疫致贫”、“因疫返贫”问题，是现实而严峻且长期的。人本发展路漫漫，迂回攀援向上走，未来中国反贫困事业可谓“任重道远”。

参考文献

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[13] 世界银行.中国贫困与不平等问题评估报告-2009[DB/OL].https://max.book118.com/html/ 2016/0106/32792025.shtm

[14]钟宛彤.世界银行新报告提出了几个新标准，对贫困有更仔细的审视[DB/OL].2018 .10 .22 . http://www.qdaily. com/articles/57493.html?source=feed

[15] 中央纪委公开曝光八起扶贫领域腐败和作风问题典型案例[DB/OL].中央纪委监察部网站http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201801/t20180131_162982.html

[16]国务院新闻办公室.中国的对外援助[DB/OL] . 中国政府网http://www.gov.cn/zhengce/ 2011-04/21/content_2615780.htm.

[17]国务院扶贫办：没有出现因疫因灾返贫致贫的问题[DB/OL] .健康中国网http://health.china.com.cn/ 2020-12/03/content_41380277.htm

（原载《财经问题研究》2021年第5期）

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[]基金项目：北京师范大学“双一流”学科建设资助项目

作者简介：李宝元，1962年生，河南陕县人，教授、博士生导师，主要从事人本发展与管理研究。E-mail：byli@163.com